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新聞來源http://news.hexun.com/2013-11-15/159718058.html

近幾年，礦產資源的大門向民企時開時關。去年，國土資源部和全國工商聯聯合發佈瞭《關於進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，明確提出鼓勵民間資本參與礦產資源勘查開發、油氣資源的勘查開采。然而，面對政府此次拋出的橄欖枝，民企仍有諸多疑慮：大部分地方政府依然青睞國有資本，民企能否平等獲得探礦權？一旦探到好礦大礦，民企能否平等獲得采礦權？“探礦風險非常高，成功率僅為百分之幾。即便民營企業成功找到好礦大礦，申請采礦證也非常難，能夠順利辦下采礦證的極少。”山東黃金(600547,股吧)集團一位專門負責采礦證辦理的管理人員喬先生表示。記者查閱《礦產資源法》發現，法規中對民企參與礦產開發的法律地位隻字未提，對探礦權、采礦權的退出、轉讓規定也過於寬泛。國土資源部相關負責人曾表示，“鼓勵民企參與探礦開采，是國務院和國土部門一以貫之的政策，但以往在執行過程中，一些官員為瞭地方利益和部門利益，對政策存在拖延和曲解。”在近期召開的2013中國國際礦業大會上，參與礦產資源勘探與開采的民營企業傢及專傢學者呼籲：“鼓勵民企探礦，政府不僅需要政策上的承諾，更需要對契約精神的尊重。”□贏周刊記者 朱衛衛民企進入資源領域重獲鼓勵作為壟斷產業之一，礦產資源領域對於民企的開放仍很有限。雖然近年來國傢先後出臺瞭一系列促進民營企業參與礦產領域的政策，如2005年頒佈的“非公經濟36條”及2010年頒佈的“民間投資36條”，都明確提出“鼓勵民間資本參與土地整治和礦產資源勘探開發，堅持礦業權市場全面向民間資本開放”，但目前我國民營企業進入礦產領域的比例還不高，其中除瞭投資風險大、資金門檻高、回報周期長、專業技術要求高等原因，還存在體制機制的問題，例如阻礙民企進入的“玻璃門”、“彈簧門”現象。2012年6月，國土資源部和全國工商聯聯合發佈瞭《關於進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，明確提出鼓勵民間資本參與礦產資源勘查開發、油氣資源的勘查開采。在此前後，國土部多位領導在不同場合，強調鼓勵引導民資進入探礦領域，打造多元化投資平臺、吸引社會資金，聽取瞭諸多民企的意見。近日發佈的《中國礦產資源報告（2013）》顯示，2012年，礦產資源勘查投入超過1200億元，采礦業固定資產投資1.31萬億元，原礦開采量87.23億噸，礦產品對外貿易總額為9919億美元。上述報告顯示，2012年，中國積極推進“找礦突破戰略行動”，深入探索地質找礦新機制，加強地質調查和礦產資源勘查，培育和規范礦業權市場，促進礦產資源科學開發和合理利用，進一步完善礦產資源法律法規體系。近日召開的2013中國國際礦業大會披露，近年來，我國不斷推進礦業權市場開放，目前，礦產勘查投入中社會資金占到70％以上，礦產勘查市場已形成瞭以社會投資為主體的多元投資局面。國土資源部部長薑大明表示，未來我國將著力精簡優化礦產資源管理和審批程序。近年來，我國掀起瞭新一輪地質找礦高潮。全國工商聯的一項調查顯示，目前民營企業500強中已有部分涉足境內外探礦采礦，一些與資源能源關聯密切的大型民營制造企業也正向產業鏈上遊礦業領域延伸，也有相當一批企業具備瞭進軍礦產資源領域的能力和願望。國傢白紙黑字的鼓勵固然讓人欣慰，但不少民企仍存有顧慮。記者瞭解到，目前民企最擔心的是“探礦、采礦權作為財產缺乏相應的法律保障，政府政策依然主宰著礦產權的分配與重置”：首先是大部分地方政府依然青睞國有資本，民企能否平等獲得探礦權；其次是一旦探到好礦大礦，民企能否平等獲得采礦權，而目前的市場缺乏探礦權退出機制。找礦風險高和中國業界過於強調探礦“高回報”不同，國際地質界一般將探礦稱為“風險探礦”，全面強調其“高風險、高投入、高回報、長周期”，而風險，則在首位。國際公認，探礦成功率通常隻有1％-2％。而對中國民企來講，風險更大的，則是政策的變化。改革開放以來，一些地方政府對民營資本參與礦業開發的態度比較反復。上世紀八九十年代，全球礦產價格低廉，諸多省區的國有和集體礦企均陷入經營困境。彼時，各地政府為減輕包袱，大量將礦山承包給個人經營，千方百計引入民間投資。相關數據顯示，歷史上，中國的探礦權、采礦權設置隨意性較大，數量多如牛毛。最高峰時，全國共有探、采礦權28萬個。此舉雖極大調動瞭市場活力，但卻違反自然地質的規律。在山西，一座儲量千萬噸級的煤田，最多時僅探礦權設置就高達40多個，坑探多達百餘處。未作儲量探明，也無井下規劃，近百傢投資人僅憑縣裡一紙探礦批文，或與村委會簽訂的協議，就可開口采礦、以探代采，井下巷道縱橫交錯、事故頻發。同樣的情形發生在山東的黃金產區，無序開采不僅造成瞭礦產資源的浪費，還造成瞭環境的極大破壞。因此，從2000年開始，中央和地方政府均陸續出臺政策，企圖規范礦產開發亂象，但收效甚微。中國經濟高速發展，導致環境和安全生產標準不斷提高，亦倒逼礦產資源政策不斷做出調整。2005年-2009 年，礦權進行整頓、清理、整合、規范之後，全國的探礦權被縮減為3.8萬個，減少瞭近70％，“一個勘查規劃區塊內，原則隻設置一個探礦權。”中國礦業聯合會秘書長、民營礦業分會會長陳先達表示。政策的不斷變化並未擋住民資逐利礦業的腳步。尤其是2003年以來，各種礦產品價格高企，更多民資加速“觸礦”，尤其是探礦領域。數據顯示，2010年僅固體礦產勘查投資就達331.81億元，其中社會資金235.14億元，占比超過70％——民企儼然成為中國的探礦投資主體。但與龐大資金規模不相襯的是，修訂於1996年的現行《礦產資源法》，對民企參與礦產開發的法律地位隻字未提；對探礦權、采礦權的退出、轉讓規定也過於寬泛。“要民資投資探礦業前，必須有一個公開的、可靠的協議機制和利益、風險分配機制”，陳先達認為，“不能等到巨大的風險或利益擺在面前，卻誰也談不清應該如何分配，到時無論如何分配，彼此都會產生嚴重的被剝奪感”。據瞭解，目前民企探采礦權最集中的問題，是“反映在探礦權的審批、取得，和探礦權轉為采礦權兩個方面”。比如，對於高風險礦種的探礦權“先申先得”，申請人無法確定自己是否已經“申請在先”，其間存在巨大黑箱操作。再如，在“探轉采”方面，政府的審批程序過於復雜冗長。“一個審批辦下來一般需要2-3年，甚至更長時間。一些小民企拖不起，隻能通過各種途徑進行攻關，甚至幹脆不審批，未批先建，以探代采。”陳先達認為。對民企來說，探礦的過程就是燒錢的過程。僅探礦費就是一筆不小的開支，少則幾百萬，多則幾千萬。加上投入的專傢和勘探設備資金，一投資動轍就是幾千萬、幾個億。2009年，遼寧本溪大臺溝發現30億噸大鐵礦。大臺溝鐵礦屬特大型鐵礦體，成為全國資源儲量最大的鐵礦。大臺溝鐵礦投資方本溪億眾鑫礦業公司的母公司正是深圳的一傢民營企業，其總經理趙文興介紹，“公司成立於2008年初，註冊資金1000萬元。其中深圳億眾鑫以資金入股，占80％股權，遼寧省地礦調查院以勘探權和技術入股，占股20％。到發現鐵礦時為止，在大臺溝鐵礦的鉆探上，公司已經投入資金達到7000萬元。”如果用7000萬元來換一個30億噸大鐵礦的話，這樣的投資回報可以達到百倍甚至千倍。但礦山投資的風險是有目共睹的。趙文興坦言，花巨資投入大臺溝鐵礦勘探前，他們先後專程拜訪瞭國內選礦權威中國工程院院士餘永富、國內采礦權威中國工程院院士古德生以及礦山設計專傢焦玉書等大批專傢。“民營企業進入礦業勘探領域，這是近幾年國土資源部公開鼓勵的。”時任本溪市副市長王長峰說，“當時，我們到處尋找合作夥伴，有一些大國企也想參與，但礦業勘探投資的風險非常大，國企的決策過程漫長，我們等不得。這方面，作為民企的深圳億眾鑫有優勢，他們有承擔風險的勇氣。資金很快到位，這是勘探工作短時間內取得巨大突破的原因。”民企渴求“平等”並非所有民企都像深圳億眾鑫一樣好運，寧夏一傢民企就因申請探礦權遭到地方政府的行政處罰，陷入長達7年的法律糾紛，“7年來打瞭十幾場官司，目前還前途未卜。”在寧夏中衛市金利運輸有限公司總經理許國清看來，民企進入一個相對壟斷行業是艱難的，而對一個小型民企來說，更加曲折甚至充滿瞭驚險，他前期探礦投入的1000萬元有去無回。“鼓勵民企探礦不是一句話：一個政策文件就可以做到，必須有完整的機制、體制作保障。”國土資源經濟研究院礦產權管理技術處主任餘振國認為，“法律、行政完善與監管、市場機制的建設，對於民營探礦的健康發展，缺一不可”。今年，第二輪頁巖氣探礦權招標出讓結果公佈，兩傢民企首次競得頁巖氣探礦權。共16傢民企將在3年內對19個區塊投入128億元勘查資金。這筆巨額資金的投入將有可能為它們帶來豐厚回報，按照規定，他們將優先取得勘查區內礦產資源的采礦權。然而，高回報與高風險同時存在。國土資源部地質勘查司司長彭齊鳴表示，頁巖氣勘查的成本和風險較高，最好是用市場來配置資源，調動全社會積極性。“在整個招標過程中，對民營企業的要求和對其他企業的要求是一樣的，不管什麼所有制都一視同仁。”多位民營企業傢表示，他們並不期望國傢對民企有多少優惠與優待，隻求一個“平等”。采礦權難得記者從廣東省地質局瞭解到，多年來，地質部門進行礦產資源的勘探都會與民企進行合作，按比例進行利益分配，但能夠拿到采礦權的民企極少。山東黃金集團的喬先生對這種說法表示認同。他說，在山東，能拿到黃金礦山開采權的民企“幾乎沒有”。“采礦投入大、周期長，很少有民營企業有這個資金實力，即便不缺資金，在規模和資質上也無法與大型國企競爭，除非有特別的政府關系，否則采礦權花落國企是一定的。”喬先生說，能否成功辦下采礦證，人脈關系最為關鍵，國企間的競爭也與此有關，而民企若想有所突破，把“關系”打通才是重中之重。另外，采礦證是有期限的，就算已經成功辦下采礦證，到期後能不能及時續辦對企業也是考驗。廣東茂名石化礦業有限公司（下稱“茂名礦業”）是一傢有2000多名員工的民企，由大型國企茂名石化的一個子公司改制而來。2002年改制之時，茂名礦業繼承瞭原公司對茂名“金塘礦區”的采礦權，采礦權證的到期時間是2009年6月30日。到期之前，茂名礦業多次與茂名石化交涉，要求按照當初的改制方案“續證”。但茂名石化、茂名市政府卻要收回采礦權，不同意續辦采礦權手續。對於這個處罰，茂名礦業不服，向廣東省國土資源廳申請行政復議。廣東省國土廳認為，茂名市國土局在該案中作出10萬元的罰款，卻未組織聽證，屬於程序違法。2010年9月9日，廣東省國土廳決定撤銷茂名市國土局的行政處罰。2011年10月9日，茂名市國土局向礦業公司發出瞭“行政處罰聽證告知書”，告知企業此次處罰有三項，一是責令停止在“金塘礦區”采礦；二是沒收公司采出的礦產品，包括高嶺土成品6311噸、高嶺土半成品17萬噸；三是罰款7.25億元。這張天價罰單已在當地和網絡上引發熱議，罰單背後的利益博弈更是成瞭人們的談資。對此判決，多位卓有影響的法學傢出具的“法律意見書”認為，這是屬於《行政訴訟法》第五十四條所禁止的“顯失公正的行政處罰”。而在喬先生看來，做礦產生意必須與政府搞好關系，茂名礦業明顯是在違反礦山經營潛規則。廣鋁集團則順利地過瞭找礦、采礦關。2012年，廣鋁集團貴州氧化鋁項目正式投產，該項目一期年產80 萬噸氧化鋁及配套136萬噸鋁土礦開采工程項目，預計可實現年產值約50億元。2004年，廣鋁開始在國內尋找鋁土礦。“剛開始的時候，光是做風險勘探，我們就做瞭差不多兩年。打一個鉆就幾百萬，一打就幾百根甚至幾千根。”廣鋁集團有限公司董事長兼總裁葉鵬智時常將找礦調侃為“燒錢的玩意兒”，可是這錢卻必須要燒。歷經6年，投資42億元，廣鋁成功掌控瞭鋁產業鏈上遊主動權，奠定瞭公司全產業鏈發展戰略的基石。按照總體規劃，廣鋁還將配套建設聯電聯產、鋁冶煉以及鋁板、箔、帶、型材深加工等下遊產業工程，構建鋁全產業集聚。目前，該公司已掌握的九個礦段資源量，預計可為貴州氧化鋁企業提供50年發展的資源保障。礦山整頓民企首當其沖在四川省宜賓市一傢民營煤礦工作的蔣先生已經半年沒上班瞭，“單位放假，5月份有個礦瓦斯爆炸，死瞭20多個人，然後全省煤礦大整頓，我們一直放假到現在，還沒通知上班。”記者從四川省安全監管局瞭解到，自從今年瀘州市瀘縣桃子溝煤業有限公司“5.11”重大瓦斯爆炸事故造成28人死亡、18人受傷（其中8人重傷）以後，四川省委、省政府確定瞭2013年至2015年三年直接關閉500個小煤礦的目標任務，其中2013年分兩批直接關閉200個，目前第一批122處擬關閉礦井名單已落實。四川省安監局巡視員何成炳表示，四川擁有煤礦1297傢，96％以上屬於年產量在35萬噸以下中小煤礦。四川省有關部門將下定決心分期分批整治關閉資源貧瘠、開采設備落後的礦場。同時，四川省政府還要拿出10億元專項資金針對400傢煤礦進行重組整合，將之並購到大型煤礦企業。而被納入今年關閉范圍的小煤礦一律不得再增劃資源，不得技改擴能，不得再組織生產。同時，煤礦復產驗收也將受到嚴控，與小煤礦整頓關閉緊密掛鉤，實行誰驗收、誰簽字、誰負責的驗收責任制。蔣先生透露，這次整頓讓許多中小型煤礦損失慘重，不少礦主都欲將手中煤礦轉讓出售，不僅宜賓，自貢、雅安、瀘州等地均有多個小型煤礦在尋找買傢。記者從華夏礦權網瞭解到，待轉煤礦年產量多在20噸以下，價格從幾千萬元到2億元之間不等。“個別煤礦出事，就全行業整頓，少數人的急功近利導致無數無辜員工被波及，這樣長達半年的停產對安全設施完善一直能進行安全生產的企業是很大的傷害。”蔣先生認為，監管部門應該在平時嚴加監管，對安全措施不到位的企業加大監督和處罰力度，及時清理安全隱患，做好預防措施，而不是在事故發生後良莠不分地一刀切累及全行業。山東黃金集團的中層管理人員喬先生在礦山工作瞭30多年瞭，他經歷瞭幾次礦山行業的大整頓。據他介紹，上世紀八九十年代，金礦的勘探和開采隨意性很大，國傢、集體、個人都可以找礦采礦，這種無序的開采行為導致幾大礦產集中地處處皆礦井。私人采礦不顧及安全及環境保護，礦井塌方事故多發，每年都有礦工因此喪生或重傷，廢棄的礦井未及時掩埋還經常導致當地農民不慎落井傷亡。私營和小型集體企業無視環境污染問題，礦石加工過程中產生的化學廢料污染瞭地下水和土壤，造成環境惡化。而為瞭爭奪“金線好”的礦井，礦主常常雇傭黑幫勢力持刀械武力搶奪，對當地的治安和法制造成瞭惡劣影響。2000年前後，為瞭規范礦山生產經營秩序，山東省經歷瞭一次規模較大的礦山整頓，在全省范圍內取消村辦、個體辦礦。今年，山東省開始瞭新一輪的對金屬非金屬礦山的整頓。整頓方案提出，到2015年底，無證開采等非法違法行為得到有效制止，其中，地下開采鐵礦達不到15萬噸/年的將限期關閉；相鄰小型露天采石場開采范圍之間最小距離小於300米的；地下礦山在2013年6月底前未完成安全避險“六大系統”建設的；三等以上尾礦庫在2013年年底前未安裝在線安全監控系統的，都將依法予以關閉。整頓方案還規定，到2015年底前，金礦達不到４萬噸/年、石膏礦達不到30萬噸/年、粘土礦達不到５萬噸/年；露天開采和其他地下開采礦山不符合各級政府規定的有關礦種最小開采規模、最低服務年限的，將限期予以關閉。喬先生表示，每次礦山整頓，民企都是“被整”的主力，這對民企來說非常不公平。

民企進入資源領域重獲鼓勵

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